Mit dem Sozialstaat
stirbt die Demokratie
Eine Erinnerung an die Weimarer Republik - Unterschiede und Gemeinsamkeiten mit
der Situation Heute
In der Weimarer Republik erlebte der Sozialstaat
zuerst einen bis dahin nicht gekannten Aufschwung. Während der
Weltwirtschaftskrise gegen Ende der 20er-/Anfang der 30er-Jahre wurden er und
mit ihm die Demokratie aber schrittweise zerstört. Wie die steigende
Massenarbeitslosigkeit, mehr noch jedoch der Abbau des Sozialstaates die junge
Republik untergruben, stellt ein Lehrstück historisch-politischer Bildung dar.
Weimar erlebte zunächst
einen Siegeszug des Sozialstaates, vor allem im Hinblick auf den öffentlichen
Wohnungsbau, die Entwicklung des Gesundheitswesens und die Ausweitung der
Sozialversicherung. An die Stelle der Kriegswohlfahrtspflege trat nach dem
Ersten Weltkrieg die Erwerbslosenfürsorge. Die an das Fragebogen-Verfahren
beim Arbeitslosengeld II erinnernde Bedürftigkeitsprüfung erfasste nicht
nur den Antragsteller, sondern auch mit ihm in einer Wohnung zusammenlebende
Verwandte, die nach geltendem Recht gar nicht zum Unterhalt verpflichtet waren.
Dadurch wurden keineswegs die Familienbande gestärkt, wie man amtlicherseits
hoffte, sondern umgekehrt eher zerstört: Besonders jüngere Arbeitslose, denen
man die Unterstützung kürzte oder versagte, zogen von zu Hause aus.
Kernstück der im
Oktober 1919 geschaffenen "produktiven Erwerbslosenfürsorge" waren öffentliche
Notstandsarbeiten, zu denen man Arbeitslose zwangsverpflichten konnte. Träger
solcher Maßnahmen, die dem "Neubau des Wirtschaftslebens" dienen,
volkswirtschaftlich wertvoll sein und zusätzlichen Charakter tragen mussten,
waren meist die Gemeinden und Gemeindeverbände. Es ging den Behörden darum,
die Arbeitswilligkeit der Antragsteller zu testen und diese im Weigerungsfall
von Leistungen auszuschließen. In der Arbeitsverwaltung wie im
Finanzministerium nahm man an, die Gesamtsumme der Transferleistungen würde
durch das Verlangen einer Gegenleistung sinken. Schon bald stellte sich jedoch
heraus, dass die Beschäftigung der Erwerbslosen nicht nur sehr viel mehr
kostete als die bloße Unterstützung, sondern auch erheblich mehr, als
veranschlagt worden war. Bei den sogenannten 1-Euro-Jobs, mit Hartz IV in
deutlicher Analogie zur "produktiven Erwerbslosenfürsorge"
geschaffen, ist das heute nicht anders.
Siegeszug
des Sozialstaats nach dem Ende des 1. Weltkriegs
Ein
auch künftig zu befürchtendes Resultat der Kluft zwischen übertriebenen
Erwartungen und harter Wirklichkeit bestand darin, dass weniger
Notstandsarbeiten finanziert und dass öffentliche Aufgaben zu solchen
umfunktioniert, also reguläre Stellen vernichtet bzw. Arbeitnehmer/innen, die
sie sonst besetzt hätten, verdrängt wurden. Im Oktober 1923 wurde zudem die
"Pflichtarbeit" eingeführt. Seither sollten die Gemeinden ihre
Unterstützung möglichst von einer Arbeitsleistung der Betroffenen abhängig
machen, die bis zu 24 Stunden (bei schwerer körperlicher Belastung: bis zu 16
Stunden) wöchentlich dauern durfte. In der Alltagspraxis handelte es sich dabei
oft nicht um die Erledigung von "zusätzlichen", sondern von
Regelaufgaben, etwa Bau- und Reinigungsarbeiten der Gemeinden, für die sie
zwangsverpflichtete Arbeitslose einsetzten, um Lohnkosten zu sparen.
Den
sozialpolitischen Höhepunkt und die Krönung der Weimarer
Wohlfahrtsstaatsentwicklung bildete das nach langen Debatten zwischen
Reichsregierung, Gewerkschaften und Unternehmerverbänden verabschiedete Gesetz
über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) vom 16. Juli 1927.
Da der Winter 1928/29 hart und die Konjunktur nicht stabil war, geriet der das
Sozialsystem vorerst komplettierende vierte Versicherungszweig bereits kurz
darauf in finanzielle Schwierigkeiten.
Kaum
ging die Periode der relativen Stabilisierung (1924 bis 1928) zu Ende, schon
begann mit der Diskussion über wachsende "Soziallasten" ein
argumentativer Sturmlauf gegen den Wohlfahrtsstaat. Hauptträger dieser Angriffe
waren Großindustrielle des Ruhrgebiets, die hofften, das Versicherungs- durch
das Fürsorgeprinzip ersetzen, sich einer paritätischen Finanzierung des
Sozialsystems entziehen und ihre Gewinne auf diese Weise steigern zu können.
Ein intellektueller Wortführer der Bewegung zur Zerschlagung des Weimarer
Sozialsystems hieß - man höre und staune - Gustav Hartz. Den im
Unternehmerlager favorisierten Privatisierungsplänen entsprechend, schlug
dieser deutschnationale Kritiker in seinem Buch "Irrwege der deutschen
Sozialpolitik und der Weg zur sozialen Freiheit" schon 1928 vor, die
Sozialversicherung à la Bismarck durch persönliches Zwangssparen zu ersetzen.
Volkswirtschaft,
Wohlfahrtsstaat und Demokratie im Niedergang
Über
bis zur eher kuriosen Namensgleichheit von Hauptakteuren reichenden
Gemeinsamkeiten dürfen die gravierenden Unterschiede zwischen Gegenwart und
Vergangenheit aber nicht übersehen werden. Die soziale Lage der auf dem Höhepunkt
der Weltwirtschaftskrise über sechs Millionen offiziell registrierten
Erwerbslosen war viel dramatischer als die der Betroffenen heute. Sie und ihre
Familien lebten unter Elendsbedingungen. Zudem war die Arbeitslosenquote mehr
als doppelt so hoch wie in der Gegenwart und auch die Weltmarktdynamik längst
nicht so ausgeprägt.
Während der Weltwirtschaftskrise 1929/33 zerbrach nicht nur der
gesellschaftspolitische Basiskonsens zwischen den Klassen bzw. deren
organisierter Interessenrepräsentanz, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften,
sondern im März 1930 auch die Große Koalition, deren beide Flügelparteien
keine Einigung über den Weg zur finanziellen Konsolidierung der
Arbeitslosenversicherung erzielten. Die unternehmernahe DVP bestand auf einer Kürzung
von Leistungen, wohingegen die SPD-Fraktion im Unterschied zu ihrem
Reichskanzler Hermann Müller und seinen Ministerkollegen nur eine Anhebung der
Beiträge (damaliger Satz: 3,5 Prozent) unterstützte.
In
heutiger Diktion würde man sagen, dass die Beitragssatzstabilität bei den bürgerlichen
Koalitionären absolute Priorität genoss, weil die Erhöhung der
Lohnnebenkosten verhindert und die inter-nationale Wettbewerbsfähigkeit des
Wirtschaftsstandorts Deutschland nicht gefährdet werden sollte.
In
kürzer werdenden Abständen folgten der Regierung Müller immer weniger
legitimierte (Präsidial) Kabinette, die zwar kein Konzept zur Krisenbewältigung
hatten, aber die sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer/innen und Erwerbslosen
mit rasantem Tempo beschnitten sowie den Wohlfahrtsstaat und die Demokratie
demontierten. Man hat rückblickend den Eindruck, dass die Weimarer Republik und
ihr Sozialsystem bewusst zugrunde gerichtet wurden, wobei die
Arbeitslosenversicherung ganz oben auf der Agenda stand. Aufgrund der wachsenden
Massenarbeitslosigkeit und entsprechender Beitragsausfälle stieg der
Beitragssatz auf 6,5 Prozent. Er war damit genauso hoch wie heute. Mittels einer
politischen Salamitaktik wurden die Leistungen durch schrittweise Kürzung der
Unterstützung bei gleichzeitiger Ausdehnung der Wartezeiten und Sperrfristen für
Arbeitslose beschnitten, worunter die Akzeptanz des Sozialstaates insgesamt
litt, weil er seine Hauptfunktion kaum noch zu erfüllen vermochte.
Sozialstaat
als Sündenbock für die politische Rechte
Unter
dem christlichen Gewerkschafter und Zentrumspolitiker Heinrich Brüning, der vom
30. März 1930 bis zum 1. Juni 1932 Reichskanzler war, verschärfte ein Austeritätskurs
die Wirtschaftskrise noch mehr. Brüning hoffte auf die "Selbstheilungskräfte"
des Marktes, während seiner Ansicht nach das Geld für Konjunkturprogramme
fehlte, solange die Reparationsverpflichtungen des Versailler Vertrages
bestanden. Durch den neoklassischen Mainstream der Nationalökonomie bestärkt,
drang Brüning auf mehr Zurückhaltung in der Lohnpolitik sowie bei den
Staatsausgaben, wovon er sich eine Sanierung des Budgets und eine Reaktivierung
der Wirtschaft versprach.
Mit
der Schwächung des Tarif- und Schlichtungswesens, dem Abbau der
Arbeitslosenversicherung und der als "Sonderopfer des öffentlichen
Dienstes" deklarierten Senkungen von Beamtengehältern und -pensionen
begann unter Brüning ein Rückzug des Sozialstaates, der den Weg zur
NS-Diktatur ebnete. Dabei verschärfte eine für die Exportbranchen vorteilhafte
Deflationspolitik die Wirtschafts- und Beschäftigungskrise. Erschreckend sind
historische Parallelen zur Gegenwart,
gleichen
doch Vorschläge, mit denen Unternehmerverbände und Politiker heute das System
der sozialen Sicherung "verschlanken" wollen, den schon damals
diskutierten bzw. ergriffenen Maßnahmen teilweise bis ins Detail. Dies gilt zum
Beispiel für die Reform des Föderalismus, den Bürokratieabbau, die Schwächung
des Tarifvertragssystems bzw. des staatlichen Schlichtungswesens, die Verlängerung
der Arbeitszeit und die Erleichterung von Kündigungen, womit man die Wirtschaft
bzw. ihre Konkurrenzfähigkeit auf dem Weltmarkt stärken wollte, genauso wie für
Lohn- bzw. Gehaltssenkungen, die dem Handwerk und dem Einzelhandel zu schaffen
machten.
Brünings
nur ein halbes Jahr lang amtierender Nachfolger Franz von Papen stützte sich
unverhohlen auf Vorschläge der (Schwer-)Industrie, die eine Entrechtung der abhängig
Beschäftigten und eine Entmachtung ihrer Gewerkschaften anstrebte. Übereinstimmend
erklärten beide Reichskanzler zwar, den Sozialstaat durch Reformen "in der
Substanz erhalten" zu wollen, demontierten ihn aber Schritt um Schritt, was
seiner weiteren Zerstörung eher Vorschub leistete.
"Sanierung"
entpuppt sich letztlich als Sozialabbau
Sowohl
zwischen den gesellschaftlichen Interessengruppen bzw. den Verbänden von
Unternehmern und Beschäftigten wie auch zwischen den Gebietskörperschaften war
umstritten, wem die enormen Kosten der Massenarbeitslosigkeit aufgebürdet
werden sollten. Das deutsche Unterstützungssystem war dreigliedrig:
Versicherte, die erwerbslos wurden, erhielten zunächst höchstens 26 Wochen
lang Arbeitslosenhilfe (Hauptunterstützung) und Familienzuschläge für ihre
engsten Angehörigen. Danach gab es im Falle der Bedürftigkeit gleichfalls 26,
später sogar 52 Wochen lang Krisenfürsorge, bevor die allgemeine Wohlfahrt
(der Gemeinden) einsprang. Während das Reich erwerbsfähige Arbeitslose unterstützte,
die ohne Versicherungsleistungen blieben, oblag den Gemeinden die Zahlung der
Wohlfahrtsunterstützung für nicht oder eingeschränkt Erwerbsfähige.
Innerhalb
des dreigliedrigen Systems kam es zu Umschichtungen, die
Finanzierungsschwierigkeiten entsprachen, aber auch unterschiedlichen
Interessenlagen der Hauptakteure und Machtverschiebungen entsprangen, die nicht
zuletzt der steigenden Arbeitslosigkeit geschuldet waren. Gab es anfangs sogar
Bemühungen, die kommunale Erwerbslosen- in der staatlichen und teilweise aus
Versicherungsmitteln finanzierten Krisenfürsorge aufgehen zu lassen,
dominierten ungefähr seit dem Jahreswechsel 1930/31 Bestrebungen, die
Krisenunterstützung mit der Wohlfahrtsfürsorge unter einheitlicher Verwaltung
der Gemeinden zu verschmelzen. Am Ende des zuletzt genannten Jahres kursierten
Pläne der Kommunen wie der Arbeitgeberverbände, alle Zweige des bestehenden
Unterstützungssystems auf der Grundlage des (für die Erwerbslosen kargen und
sie entrechtenden) Fürsorgeprinzips zusammenzulegen.
Da
die Arbeitslosen wegen der Wirtschaftskrise immer schneller (aus der staatlichen
Krisenfürsorge) "ausgesteuert" wurden, stiegen die finanzielle
Belastung und die Verschuldung der Kommunen seit 1929/30 enorm. Sowohl die öffentliche
Reformdebatte wie auch die Regierungspolitik verschoben sich von einer Fusion
der beiden Fürsorgesysteme auf dem (niedrigeren) Niveau der Wohlfahrtshilfe in
Richtung einer Preisgabe des Versicherungsprinzips. Dezentralisierung und
Kommunalisierung der Arbeitslosenunterstützung führten zu einer sozialen
Nivellierung nach unten.
Steuererhöhungen und Leistungskürzungen
In
der ersten Verordnung des Reichspräsidenten "zur Behebung finanzieller,
wirtschaftlicher und sozialer Notstände", die einen Monat nach Auflösung
des Parlaments am 26. Juli 1930 erlassen wurde, ergänzten sich Steuererhöhungen
einerseits sowie Leistungskürzungen im Bereich der Arbeitslosen- und
Krankenversicherung andererseits. Obwohl das Reichsarbeitsministerium noch einen
weiteren Ausbau der Krankenversicherung vorgeschlagen hatte, dominierten
"Sparbemühungen", die eine Mehrbelastung der Versicherten durch eine
Krankenscheingebühr und einen Arzneimittelbeitrag hervorbrachten. Eine weitere
Notverordnung vom 1. Dezember 1930 beinhaltete unter anderem eine Erhöhung der
Tabaksteuer, während die Vermögen-, Grund- und Gewerbesteuer gesenkt wurden.
Kurzfristig
wurde im Frühjahr 1931 eine nach ihrem Vorsitzenden, dem früheren
Arbeitsminister Heinrich Brauns benannte "Gutachterkommission zur
Arbeitslosenfrage" gebildet. Ihre Mitglieder, die innerhalb weniger Monate
drei Berichte (zur Arbeitszeitfrage und zum sogenannten Doppelver-dienertum, zur
Arbeitsbeschaffung sowie zur Arbeitslosenhilfe) unterbreiteten, ohne damit viel
Wirkung zu erzielen, kamen nicht mehr aus der Politik, sondern aus Verwaltung
und Wissenschaft. Dies war ein Indiz dafür, dass immer stärker expertokratisch
statt demokratisch agiert und am Parlament vorbei regiert wurde.
Die
sozialdemokratische Reichstagsfraktion trug in der Opposition sogar
Gesetzesvorhaben mit, die deutliche Verschlechterungen für von ihr repräsentierte
Bevölkerungsschichten beinhalteten. Diese sogenannte Tolerierungspolitik zahlte
sich aber keineswegs aus, trug vielmehr zur massenhaft verbreiteten Enttäuschung
über die reformistische Arbeiterpartei und das Parteiensystem der Weimarer
Republik insgesamt bei. Ganz ähnlich verhielt es sich bei den Freien
Gewerkschaften, deren Mitgliederzahl nicht nur aufgrund der ständig wachsenden
Arbeitslosigkeit und dadurch bedingter Austritte rapide sank. Viele aktive
Gewerkschafter/innen wandten sich von der SPD ab, fühlten sich aber auch von
der ADGB - Spitze nicht mehr repräsentiert.
Reichskanzler
von Papen höhlt das Sozialsystem aus
Am 14. Juni 1932 höhlte Reichskanzler von Papen das Unterstützungssystem für Arbeitslose weiter aus, ohne es allerdings formal abzuschaffen. Durch die Verordnung des Reichspräsidenten über Maßnahmen zur Erhaltung der Arbeitslosenhilfe und der Sozialversicherung sowie zur Erleichterung der Wohlfahrtslasten der Gemeinden wurden die Struktur und das Leistungsniveau der drei Systeme noch mehr angeglichen. Schließlich wurde die (dem heutigen Arbeitslosengeld I entsprechende) Arbeitslosenhilfe höchstens sechs Wochen lang gezahlt, sodass weniger als zehn Prozent der registrierten Arbeitslosen sie überhaupt noch erhielten. Die mit dem heutigen Arbeitslosengeld II vergleichbare, ursprünglich als Brücke zwischen Arbeitslosenhilfe und Armenfürsorge gedachte Krisenunterstützung durfte nunmehr das Niveau der Fürsorgeleistung nicht mehr überschreiten.
Schon
damals wollte man die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie durch eine
"Sparpolitik" bei den Löhnen und in den öffentlichen Haushalten
wiederherstellen bzw. spürbar erhöhen. Als das nur noch halbdemokratische
Regierungs- und Parteiensystem diese Aufgabe gegen Ende der Weimarer Republik
trotz drastischer Beschneidung vieler Sozialleistungen nicht erfüllte, befürworteten
Industrie- und Bankenkreise eine Kabinettsbeteiligung der NSDAP, die am 31. Juli
1932 zur stärksten Partei im Reichstag geworden war und ihren größten
Wahlsieg gefeiert, bei der Novemberwahl desselben Jahres aber erstmals auch
wieder Stimmen verloren hatte.
Prof.
Dr. Christoph Butterwegge Abteilung für Politikwissenschaft an der Universität
Köln. Der dokumentierte Text ist ein vom Autor überarbeitetes und gekürztes
Kapitel aus seinem soeben erschienenen Buch „Krise und Zukunft des
Sozialstaates“
Eine
längere Fassung dieses Beitrags erscheint in Heft 7-8/2005 der Zeitschrift
"Soziale Sicherheit". Bestellt werden kann das Heft unter: Telefon:
02203-10 02 66 oder im Internet unter: www.aib-verlag.de
. Das Einzelheft kostet 7.50 Euro.
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Rundschau online 03.08.2005
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